Impact de la LOLF

Il ne faut d’ailleurs pas diaboliser les conséquences de l’introduction de la LOLF ni en exagérer l’impact novateur ou réformateur. La LOLF, votée à l’unanimité par les deux Assemblées, est avant tout un moyen de renforcer le contrôle du Parlement et de mettre en regard les résultats de l’action publique et les moyens accordés. Elle n’est pas en elle-même cause d’économies budgétaires ou d’abondements budgétaires. Elle ne remet pas en cause les statuts de la fonction publique. Elle n’induit pas en elle-même de modification de l’organisation de l’enseignement supérieur et de la recherche, même si elle peut mettre en évidence certaines de ses faiblesses. Comme tout instrument, elle ne vaudra que par la manière dont elle sera utilisée ; elle peut très bien conduire à des dérives purement bureaucratiques ou bien être une des voies de réforme de l’action de l’État. Dans cette optique, la mise en œuvre de la LOLF ne doit pas être laissée aux seuls spécialistes mais faire l’objet de débats en vue d’une appropriation.
Certains efforts ont été faits en ce sens. Le comité technique paritaire ministériel enseignement supérieur et recherche comme le CNESER et le CSRT ont consacré une séance à la LOLF. Le directeur de l’enseignement supérieur a réuni pour une journée de formation l’ensemble des responsables d’établissements, et les quatre établissements expérimentateurs ont informé à plusieurs reprises leurs instances de l’avancement des travaux dans leurs établissements. Un bilan de cette expérimentation a été demandé par le ministre à l’IGAENR pour la fin de l’année. Des cycles de formation ont été mis en place par l’Agence de mutualisation des universités et l’école supérieure de l’Éducation nationale pour les présidents et l’encadrement supérieur des universités. Au-delà, la formation et l’information sont, avec les inégalités que cela peut engendrer, laissées à la discrétion des universités.
S’agissant des enseignants- chercheurs, une des difficultés a été l’imputation de leurs rémunérations entre les actions relevant des enseignements et celles relevant de la recherche puisque recherche universitaire et formations supérieures sont dans un même programme, les règles ou la doctrine de la LOLF interdisant de payer les personnels sur deux programmes différents. En revanche recherche universitaire et recherche des organismes sont dans deux programmes différents si bien qu’une même UMR sera alimentée par des fonds provenant de deux programmes et même trois en comptant l’ANR. La règle prise au niveau national, comme dans trois des quatre établissements expérimentaux, est le partage conventionnel 50-50 entre l’enseignement et la recherche. Mais un des établissements a procédé par enquête auprès des personnels sur leur activité réelle et on voit bien que l’on aborde indirectement la question des obligations de service des enseignants-chercheurs et de la modulation des services.

Indicateurs de résultats

Les indicateurs retenus, de résultats ou de performances, ne sont pas hiérarchisés entre eux. Les objectifs retenus (insertion des étudiants, impact des publications, ouverture internationale, valorisation, satisfaction des besoins en logement étudiant) ne sont pas critiquables mais leur choix et celui de la valeur cible à atteindre ont été faits sans véritable concertation avec les partenaires. L’enjeu sera de passer de l’objectif national à sa déclinaison par établissement ; cela passera par la rénovation complète du dialogue de gestion, c’est-à-dire de la procédure contractuelle, tant vis-à-vis des organismes que vis-à-vis des universités. L’enjeu sera aussi, au plan local, comme au plan national, la qualité de l’interprétation des indicateurs et des résultats dans le cadre du rapport annuel de performances.
La LOLF ne se traduira pas dans un premier temps par un budget global dans les universités dans la mesure où les personnels, tant enseignants-chercheurs qu’IATOS sont des personnels d’État. Seuls seront inscrits dans les budgets des universités les crédits correspondant aux personnels non titulaires recrutés par l’établissements. Mais les universités connaîtront la masse salariale des personnels payés par l’État et pourront connaître leur budget consolidé alors que le budget voté en CA ne représente actuellement que 20 % des moyens dont dispose l’établissement. Pour les personnels payés par l’État, une plus grande latitude sera donnée à l’établissement en négociant avec le ministère lors du départ d’un personnel pour renouveler le recrutement à l’identique, pour transformer le niveau de recrutement, pour abonder les indemnités ou pour le redéployer vers des moyens de fonctionnement, tout ceci devant se faire dans le cadre d’une gestion régulée de la masses salariale qu’il reste à mettre au point.
Par ailleurs, la présentation des budgets par destination de dépenses (actions de la LOLF) et non plus par nature (personnel, fonctionnement) doit rendre plus claire et plus politique et donc plus démocratique la gestion budgétaire interne à l’établissement.
Ces quelques remarques montrent que la réussite de la LOLF suppose des systèmes d’informations améliorés et une qualité du dialogue tant interne à l’établissement qu’entre l’établissement et le ministère.

Jean-Richard Cytermann

Professeur associé à l’EHESS